El acuerdo con Greg Abbott abrió un debate sobre soberanía, constitucionalidad y tipicidades penales en el servicio público
Álvaro Aragon Ayala.
La suscripción del Memorándum de Entendimiento entre la titular del Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua, María Eugenia Campos Galván, y el Gobernador del Estado de Texas, Greg Abbott, en abril de 2022, suscitó una controversia de naturaleza constitucional y penal de alta gravedad. Los términos del instrumento jurídico plantean la presunta invasión de esferas competenciales exclusivas de la Federación, toda vez que una mandataria local actuó de facto con atribuciones de Jefe de Estado, comprometiendo materias de seguridad nacional, política migratoria y cooperación binacional sin contar con las facultades expresas que el ordenamiento jurídico mexicano exige.
El objeto material de dicho memorándum excedió los límites de la cooperación administrativa, comercial o cultural interinstitucional. El texto vinculante estipula compromisos explícitos en materia de seguridad fronteriza, ejecución de inspecciones fitosanitarias y aduaneras, combate al tráfico de personas, cooperación técnico-operativa, intercambio de inteligencia policial, despliegue de tecnologías de vigilancia conjunta y coordinación táctica para la contención de flujos migratorios. Estas materias se encuentran indiscutiblemente subsumidas bajo los rubros de soberanía nacional, seguridad interior y política exterior.
Es en esta extralimitación donde radica el núcleo del conflicto constitucional. El Pacto Federal mexicano distribuye las competencias de forma rígida: el artículo 89, fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere de manera exclusiva y soberana la dirección de la política exterior y la celebración de tratados internacionales al Titular del Ejecutivo Federal. En sentido correlativo, el artículo 117, fracción I de la Ley Fundamental prohíbe categóricamente a las entidades federativas celebrar alianzas, tratados o coaliciones con potencias o Estados extranjeros.
A pesar de que el Gobierno del Estado de Chihuahua pretendió catalogar el instrumento como un mero «acuerdo de entendimiento» de carácter administrativo, en el derecho público prevalece el principio de primacía de la realidad sobre la forma: la naturaleza jurídica de un acto se determina por su contenido material y sus efectos jurídicos, no por su denominación formal. Asimismo, la Ley sobre la Celebración de Tratados sanciona que los «acuerdos interinstitucionales» que pretendan suscribir los estados no pueden invadir las facultades reservadas a la Federación ni contravenir las directrices de la Cancillería.
Consecuentemente, si el titular de un Ejecutivo local negocia de manera autónoma con autoridades de una soberanía extranjera, formaliza mecanismos de seguridad transfronteriza, incide de forma operativa en la política migratoria o pacta inspecciones en puntos de control aduanal, incurre en una flagrante violación al principio de división de poderes y al régimen de distribución de competencias federales. Dicha conducta deviene en un acto nulo de pleno derecho por carecer de competencia el órgano emisor.
El aspecto más delicado del documento radica en que el acuerdo subordina la actuación de los cuerpos de seguridad del Estado mexicano a parámetros operativos definidos unilateralmente por el Estado de Texas. Diversos constitucionalistas sostienen que, mediante este acto jurídico, se admitió la injerencia de una agenda política extranjera en el diseño de la seguridad fronteriza, comprometiendo la autonomía de la entidad e implicando una supuesta sumisión ante los intereses de un gobierno foráneo.
Más aún, especialistas en la materia advierten que los mecanismos de coordinación pactados conllevan el riesgo de validar la presencia operativa, el intercambio desregulado de información de inteligencia o la intervención de agencias de seguridad texanas dentro del territorio nacional. Este supuesto vulnera de manera frontal las atribuciones que el artículo 76, fracción I de la Constitución reserva de forma exclusiva al Senado de la República para la ratificación de los instrumentos internacionales del Estado mexicano.
En el andamiaje del Estado federal mexicano, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, y se ejerce a través de los Poderes de la Unión. Ningún mandatario local posee la personalidad jurídica internacional para negociar la seguridad pública como si las entidades federativas fueran repúblicas independientes confederadas, puesto que la soberanía de los estados se constriñe estrictamente a su régimen interior.
Desde la perspectiva del derecho punitivo, las conductas desplegadas podrían actualizar, bajo hipótesis delictivas, diversos tipos penales contemplados en el Código Penal Federal, tales como el ejercicio ilícito del servicio público (artículo 214), el abuso de autoridad (artículo 215) y la coalición de servidores públicos (artículo 216), aunado a las probables responsabilidades administrativas graves tipificadas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
La acreditación de la responsabilidad penal en el ámbito de las infracciones constitucionales exige un análisis técnico riguroso, puesto que no toda invalidez administrativa se traduce mecánicamente en la comisión de un ilícito. Sin embargo, el factor de vulnerabilidad jurídica para la gobernadora estriba en que el instrumento suscrito no se agotó en una declaración de intenciones políticas, sino que generó actos de ejecución material en áreas estrictamente reservadas a la soberanía del Estado mexicano.
Ante la gravedad de las imputaciones, la interrogante sobre la viabilidad de un proceso de desafuero encuentra pleno sustento constitucional. Conforme al artículo 111 de la Constitucional, los gobernadores de los estados sí pueden ser sujetos de un procedimiento de Declaración de Procedencia por la comisión de delitos federales durante el tiempo de su encargo, así como al Juicio Político previsto en el artículo 110 por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen.
Para la procedencia y consecución del desafuero, se requeriría formalmente el inicio de una carpeta de investigación por parte de la Fiscalía General de la República, la formulación de la imputación correspondiente y la posterior presentación del dictamen ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, habilitada como Jurado de Procedencia. Cabe señalar que, por mandato constitucional, el retiro de la inmunidad procesal tendría como efecto la puesta a disposición ante las autoridades judiciales para que la imputada enfrente el proceso penal en los términos del derecho común.
El debate judicial se centraría en demostrar plenamente que el memorándum no constituyó un acto administrativo inocuo, sino un instrumento jurídico vinculante mediante el cual la servidora pública arrogó para sí prerrogativas soberanas encomendadas por la Constitución al Presidente de la República.
De probarse fehacientemente que se pactaron esquemas de seguridad internacional con afectación al territorio, que se autorizó la coordinación operativa foreign o que se enajenaron facultades soberanas, el caso rebasará los límites de la disensión política para consolidarse como un conflicto constitucional de orden supremo y una causa penal de trascendencia histórica. El Memorándum Chihuahua-Texas puso bajo examen la vigencia de la soberanía nacional y los límites infranqueables que rigen a los gobernantes dentro del Pacto Federal.
